HR 15 mei 2020 ECLI:NL:HR:2020:890
Geen verhaal mogelijk van kosten van extra werkzaamheden ter controle en correctie van aangiften en ter verkrijging van terugbetaling van de op grond van opzettelijk onjuiste aangiften ten onrechte uitgekeerde bedragen.
Achtergrond
Een belastingadviseur heeft voor circa 4.000 cliënten opzettelijk een groot aantal onjuiste belastingaangiften gedaan over de jaren 2007-2009. Dit heeft geleid tot belastingteruggaven waarop zijn cliënten geen recht hadden. De belastingadviseur is strafrechtelijk veroordeeld wegens oplichting en valsheid in geschrift.
De onjuiste aangiften hebben tot veel extra werkzaamheden voor de Staat geleid. De aangiften dienden te worden gecontroleerd en gecorrigeerd, met vaststelling van een gewijzigde aanslag dan wel oplegging van een navorderingsaanslag. Deze aanslagen dienden vervolgens te worden ingevorderd, teneinde terugbetaling te verkrijgen van de eerder op grond van de onjuiste aangiften ten onrechte uitgekeerde bedragen.
De Staat vordert de kosten van de extra werkzaamheden als schadevergoeding. De rechtbank wijst deze vordering af. Het hof bekrachtigt dit vonnis. Volgens het hof voorziet de Algemene wet inzake de rijksbelastingen (Awr) wel in een stelsel van verzuim- en vergrijpboetes alsmede vertragingsrente, maar niet in de mogelijkheid van kostenverhaal. Verhaal van deze kosten via het privaatrecht zou neerkomen op een onaanvaardbare doorkruising van deze publiekrechtelijke regeling (r.o. 3.6-3.7). In de door de Staat aangevoerde bijzondere omstandigheden ziet het hof geen grond om voor dit geval anders te oordelen (r.o. 3.9-3.11).
Van deze oordelen komt de Staat in cassatie.
Hoge Raad: geen verhaal van deze meerkosten
De Hoge Raad stelt voorop dat de overheid voor de kosten die zij maakt bij de uitvoering van haar publieke taak verhaal kan nemen op privaatrechtelijke grondslag, ook als de uitvoering van die taak geheel of ten dele publiekrechtelijk is geregeld. Dat is anders als de wet verhaal op die grondslag uitsluit dan wel de publiekrechtelijke regeling door verhaal op die grondslag onaanvaardbaar zou worden doorkruist (r.o. 3.2.1):
3.2.1. … Als blijkens de publiekrechtelijke regeling verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, vormt dat een belangrijke aanwijzing dat verhaal van kosten ook op privaatrechtelijke grondslag niet mogelijk is.
Nu de Awr en de Invorderingswet 1990 het verhaal van kosten als de onderhavige op privaatrechtelijke grondslag niet uitsluiten, moet worden onderzocht of verhaal van die kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten (r.o. 3.2.2). Bij beantwoording van deze vraag dient onder meer te worden gelet op de inhoud en strekking van die regeling, mede in verband met de aard van de aan de orde zijnde publieke taak en de aard van de kosten (r.o. 3.2.1).
Volgens de Hoge Raad behoren de kosten van controle en correctie van belastingaangiften en van invordering van aanslagen tot de normale kosten van de belastingheffing. Deze plegen van oudsher niet bij individuele belastingplichtigen in rekening te worden gebracht, maar te worden voldaan uit de algemene middelen. Aan het doen van een opzettelijk onjuiste aangifte kunnen wel verschillende sancties worden verbonden. In het verhaal van de meerkosten waarvan de Staat in dit geval vergoeding vordert, is echter niet bij wet voorzien (r.o. 3.2.3).
De Hoge Raad toont zich gevoelig voor het argument dat het verhaal van deze meerkosten zou moeten berusten op een specifieke wettelijke basis (zie tevens de conclusie van A-G Wattel, onder 5.10-5.15):
“3.2.4 Als de wetgever verhaal van de onderhavige meerkosten wenselijk had geacht, had het voor de hand gelegen dat hij hiervoor een regeling had getroffen die een uniforme berekening, vaststelling en invordering van deze kosten mogelijk maakt, en waarborgt dat verhaal van die kosten, waar nodig, is afgestemd op de uitoefening van andere bevoegdheden die de Staat in dit verband heeft, ook jegens derden (zie bijvoorbeeld art. 5:1 lid 2 Awb en art. 67r AWR). Gelet op het grote aantal belastingaangiften dat jaarlijks wordt gedaan, en derhalve het grote aantal gevallen waarin verhaal van de hier bedoelde kosten aan de orde zou kunnen zijn, zou een dergelijke regeling immers vanuit een oogpunt van rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en een consistente bevoegdheidsuitoefening op haar plaats zijn. Met betrekking tot de hiervoor in 3.2.3 bedoelde bevoegdheden van de Belastingdienst en de Ontvanger zijn dergelijke regelingen dan ook in het leven geroepen.”
Tegen deze achtergrond komt de Hoge Raad tot de conclusie dat verhaal van de onderhavige meerkosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten. Gelet daarop moet worden aangenomen dat verhaal van de onderhavige meerkosten op privaatrechtrechtelijke grondslag een onaanvaardbare doorkruising zou vormen van de publiekrechtelijke regeling van de belastingheffing en – invordering en daarom niet mogelijk is (r.o. 3.2.5).
De Hoge Raad gaat ten slotte nog in op de stelling dat voor dit geval, gelet op de omvang van de fraude, een uitzondering zou moeten worden gemaakt. Volgens de Hoge Raad bestaat er geen grond om een uitzondering te maken. Daarbij is mede van belang dat tussen dit geval en andere gevallen van opzettelijk onjuiste aangifte, geen duidelijk en in de praktijk eenvoudig te hanteren onderscheid valt te maken (r.o. 3.3).
Volgt verwerping.
De Staat is in cassatie bijgestaan door Hans van Wijk.
