HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1737 (Gemeente Hof van Twente/Landgoed Hof van Twente)
Bij het aannemen van contractuele gebondenheid van een gemeente zonder toestemming van de gemeenteraad in gevallen waar de gemeenteraad een formele positie in het besluitvormingsproces inneemt, moet terughoudendheid worden betracht. Dat geldt ook in gevallen waarin die formele positie wordt ontleend aan een contractueel voorbehoud van instemming. De zelfstandige beslissingsvrijheid van de gemeenteraad brengt mee dat een wederpartij niet erop mag vertrouwen dat handelingen van het college van B&W de instemming van de gemeenteraad hebben indien dat vertrouwen niet mede wordt ontleend aan toedoen van de gemeenteraad zelf.
Achtergrond van de zaak
In de periode 2003-2009 is tussen de gemeente Hof van Twente en VOF Landgoed Hof van Twente (hierna: het Landgoed) onderhandeld over de aanleg van een grootschalig recreatiepark. Aan de kant van de gemeente werden deze onderhandelingen feitelijk gevoerd door een door het college van B&W aangestelde stuurgroep. Bij deze onderhandelingen is besproken dat, gelet op het karakter van het recreatiepark, voorkomen diende te worden dat de recreatiewoningen permanent zouden worden bewoond. In januari 2006 is tussen partijen een samenwerkingsovereenkomst tot stand gekomen, op grond waarvan de later op te stellen realisatieovereenkomst door de gemeenteraad diende te worden goedgekeurd. In oktober 2008 werd het eerste concept van de realisatieovereenkomst door de stuurgroep aan het Landgoed verzonden. Het Landgoed gaf daarop aan niet te kunnen instemmen met het in artikel 9.1 van de realisatieovereenkomst opgenomen uitpondingsverbod. In de volgende concepten en in de definitieve tekst van de realisatieovereenkomst werd daarom een gewijzigd artikel 9.1 opgenomen, waarin het uitpondingsverbod niet meer voorkwam. In de laatste fase, in een raadsvergadering van 24 november 2009 waar de vaststelling van het bestemmingsplan en het instemmen met en het ondertekenen van de overeenkomsten door de gemeente op de agenda stond, is het project gestrand. De gemeenteraad besloot het bestemmingsplan af te wijzen, kort gezegd omdat de raad toch vreesde voor permanente bewoning van de recreatiewoningen en het bestemmingsplan daarom niet wilde vaststellen zonder het uitpondingsverbod. Dit, terwijl de mogelijkheid van verkoop voor het Landgoed juist een essentieel onderdeel van het project was.
Feitelijke instanties
In de onderhavige procedure vordert het Landgoed (o.m.) verklaring voor recht dat de gemeente jegens het Landgoed wanprestatie heeft gepleegd, dat de gemeente onrechtmatig jegens het Landgoed heeft gehandeld en dat de gemeente in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dat de gemeente uit hoofde van een en ander jegens het Landgoed aansprakelijk is. Volgens het Landgoed heeft de gemeente in een eerder stadium van de onderhandelingen bij haar het vertrouwen gewekt dat verkoop aan particulieren wél zou zijn toegestaan.
De rechtbank heeft de vorderingen van het Landgoed afgewezen. De rechtbank heeft daartoe met name van belang geacht dat sprake is van een voorbehoud tot goedkeuring van de gemeenteraad en dat er geen moment valt aan te wijzen waarop bij het Landgoed het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen bestaan dat er zonder twijfel een realisatieovereenkomst met de gemeente zou worden gesloten en het bestemmingsplan zou worden vastgesteld.
Het hof heeft het Landgoed daarentegen gelijk gegeven. Het hof heeft daartoe allereerst overwogen dat het college van B&W op grond van art. 160 lid 1, aanhef en onder e Gemeentewet zelfstandig bevoegd is de Gemeente te binden. Ook wanneer de overeenkomst echter is aangegaan zónder een besluit van een bevoegd orgaan, kan de gemeente zijn gebonden aan de overeenkomst, namelijk op grond van het vertrouwensbeginsel. Hoewel de realisatieovereenkomst krachtens de samenwerkingsovereenkomst goedkeuring behoefde van de gemeenteraad, hoefde het Landgoed volgens het hof geen rekening ermee te houden dat de gemeenteraad op het allerlaatste moment ten aanzien van de uitponding aanvullende voorwaarden zou stellen. Refererend aan het bepaalde in art. 6:23 BW, concludeert het hof:
“2.29 Onder de omstandigheden gelijk hiervoor is overwogen, brengen de redelijkheid en billijkheid naar oordeel van het hof mee dat de voorwaarde van het goedkeuren van de overeenkomst door de raad als vervuld (als opschortend van aard) respectievelijk als niet vervuld (als ontbindend van aard) heeft te gelden, zodat de (niet)vervulling van de voorwaarde niet leidt tot het tenietgaan van de overeenkomst en derhalve sprake is van een onvoorwaardelijke overeenkomst. Dat de raad de overeenkomst niet (onvoorwaardelijk) heeft willen goedkeuren staat aan dit oordeel niet in de weg. Dit oordeel brengt mee dat de exploitatieovereenkomst conform de het door Landgoed reeds ondertekende exemplaar tussen partijen geldt. De (gewijzigde) vordering tot nakoming van deze overeenkomst is, nu de gemeente nakoming daarvan weigert, toewijsbaar.
2.30 Het hof voegt daaraan toe dat onder voormelde omstandigheden een beroep van de gemeente op het voorbehoud tevens naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is.”
Hoge Raad: gemeenteraad heeft autonome positie bij besluitvorming
De Hoge Raad vernietigt het (eind)arrest van het hof. Volgens de Hoge Raad heeft het hof zijn oordeel omtrent het door de gemeente bij het Landgoed gewekte vertrouwen namelijk grotendeels gebaseerd op omstandigheden waarbij de gemeenteraad zelf niet betrokken is geweest. Het bij het Landgoed gewekte vertrouwen kan echter geen rol spelen voor zover dat vertrouwen niet is gewekt door de gemeenteraad zelf. De gemeenteraad neemt immers krachtens het goedkeuringsvoorbehoud een zelfstandige en onafhankelijke positie in en de vervulling van de voorwaarde is afhankelijk gesteld van zijn instemming. De Hoge Raad overweegt in dat verband:
“3.7.2 In het stelsel van de Gemeentewet komt groot gewicht toe aan de bevoegdheidsverdeling tussen het college van B&W en de gemeenteraad. De raad heeft een autonome positie, en grote terughoudendheid moet worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van een gemeente zonder instemming van de raad in gevallen waar de raad een formele positie in het besluitvormingsproces inneemt. Dat geldt ook in gevallen waarin die formele positie wordt ontleend aan een contractueel voorbehoud van instemming, zoals in het onderhavige geval het in art. 2 lid 2 en art. 15 lid 2 van de samenwerkingsovereenkomst opgenomen voorbehoud van goedkeuring van de realisatieovereenkomst door de Raad. De zelfstandige beslissingsvrijheid van de raad brengt mee dat een wederpartij niet erop mag vertrouwen dat handelingen van het college de instemming van de raad hebben indien dat vertrouwen niet mede wordt ontleend aan toedoen van de raad zelf.”
De Hoge Raad benadrukt in dit arrest dus de zelfstandige en onafhankelijke positie van de gemeenteraad ten opzichte van het college van B&W en stelt voorop dat gebondenheid van een gemeente zónder instemming van de gemeenteraad zelf in gevallen waarin de gemeenteraad wel een formele positie in het besluitvormingsproces inneemt, slechts in uitzonderingsgevallen aan de orde kan zijn. Dit geldt volgens de Hoge Raad dus ook wanneer die formele positie is gecreëerd door middel van een contractueel voorbehoud van instemming.
A-G Wuisman was op dit punt overigens een andere mening toegedaan. Volgens hem is bij de beoordeling van de vraag of het hof wel of niet terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 6:23 BW of de redelijkheid en billijkheid van art. 6:248 BW niet het vertrekpunt de in de wet verankerde publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeenteraad om in volle vrijheid te beslissen over het al dan niet aannemen van het bestemmingsplan, maar moet tot uitgangspunt worden genomen enerzijds de uit hoofde van de realisatieovereenkomst al tussen de gemeente en het Landgoed bestaande privaatrechtelijke (contractuele) verhouding en anderzijds het contractuele recht uit de samenwerkingsovereenkomst van goedkeuring door de gemeenteraad van de realisatieovereenkomst.
“Hoe van dat contractuele recht in die contractuele, privaatrechtelijke verhouding door de Gemeente tegenover Landgoed gebruik diende te worden gemaakt, stond binnen het verband van de Gemeente ter beoordeling van de Raad. Het valt niet in te zien dat artikel 6:23 BW of de redelijkheid en billijkheid van artikel 6:248 BW in de zojuist beschreven situatie geen toepassing zouden kunnen vinden.”
De Hoge Raad vernietigt het (eind)arrest van het hof en verwijst het geding naar een ander hof ter verdere behandeling en beslissing.
