HR 5 maart 2021, ECLI:NL:HR:2021:339 (eiseres/Venray)
In een overeenkomst tussen een gemeente en een ontwikkelaar stond een inspanningsverplichting voor de gemeente om binnen de wettelijke beslistermijnen een bouwvergunning af te handelen. Op grond van onrechtmatige daad is een overheid niet zonder meer aansprakelijk voor schade die voortvloeit uit een overschrijding van die termijnen: daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig. Het hof kwam bij de uitleg van de overeenkomst tot de slotsom dat niet was beoogd dat de gemeente een verdergaande aansprakelijkheid op zich zou nemen dan die op grond van een onrechtmatige daad. Omdat het hof de in dat geval vereiste bijzondere omstandigheden niet aanwezig achtte, werd de vordering van de ontwikkelaar afgewezen. De Hoge Raad laat de uitleg van de overeenkomst in stand, en daarmee ook de afwijzing van de door de ontwikkelaar gevorderde schadevergoeding.
Achtergrond
Deze zaak gaat om woningen die een projectontwikkelaar (hierna: ontwikkelaar) wilde realiseren op twee percelen. Eén daarvan was al in eigendom van de ontwikkelaar, voor het andere was een koopovereenkomst gesloten maar was nog niet geleverd. Voor dit project heeft de ontwikkelaar onder meer een exploitatieovereenkomst gesloten met de gemeente. Daarin stond onder andere een verplichting van de gemeente om zich in te spannen de benodigde bouwvergunningen direct in behandeling te nemen en binnen de wettelijke termijnen af te handelen. De gemeente hield daarbij overigens wel haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheden op het gebied van bouwen, ruimtelijke ordening en milieu.
In dit geding vordert de ontwikkelaar schadevergoeding wegens het niet tijdig in behandeling nemen van of beslissen op de aanvragen, waardoor de gemeente zou zijn tekortgeschoten in haar verplichtingen uit de exploitatieovereenkomst. Het niet tijdig in behandeling nemen en verlenen van de vergunningen zou namelijk hebben geleid tot het ontbinden van de koop van het nog niet geleverde perceel door de verkoper.
Uitleg overeenkomst; aansprakelijkheid voor overschrijding wettelijke beslistermijn
De rechtbank en vervolgens het hof hebben de vorderingen afgewezen. Het hof heeft de overeenkomst met gebruik van de Haviltex-maatstaf uitgelegd. Daarbij stelde het hof voorop dat het project risico’s en onzekerheid voor de ontwikkelaar met zich bracht. Het was aan de ontwikkelaar om van het project een succes te maken. Ook het ondernemersrisico bleef bij hem liggen. De gemeente diende zich op haar beurt welwillend op te stellen en voortvarend te handelen. Een verdergaande betekenis (zoals dat hiermee zonder meer een contractuele aansprakelijkheid in het leven zou zijn geroepen voor het geval de gemeente niet tijdig zou beslissen) vloeide hier niet uit voort, zo legt het hof de overeenkomst uit.
Tegen die achtergrond beoordeelt het hof de vordering volgens het bestaande kader op grond van art. 6:162 BW voor aansprakelijkheid wegens overschrijding van een wettelijke beslistermijn bij het nemen van een besluit door een overheid. De rechtspraak van de Hoge Raad op dit punt houdt het volgende in:
“De enkele omstandigheid dat een bestuursorgaan een besluit neemt met overschrijding van de wettelijke beslistermijn, is onvoldoende voor het oordeel dat op grond van art. 6:162 BW aansprakelijkheid bestaat voor schade die eventueel voortvloeit uit die termijnoverschrijding. Voor die aansprakelijkheid zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden, de oorzaak of oorzaken van de termijnoverschrijding, en de voor het bestuursorgaan kenbare belangen van de betrokken belanghebbenden.” (rov. 3.1.3; onder verwijzing naar HR 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM7040 (Eindhoven/curatoren) en HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579 (Amsterdam/Have) )
De door het hof aan de overeenkomst gegeven uitleg komt erop neer dat het niet voor de hand lag dat de gemeente een verdergaande aansprakelijkheid op zich nam dan de aansprakelijkheid die voor dat geval al geldt op grond onrechtmatige daad, aldus de Hoge Raad. De uitleg van een overeenkomst is van feitelijke aard en toetst de Hoge Raad daarom niet op juistheid. Onbegrijpelijk acht de Hoge Raad het oordeel ook niet. Uitgaande van die uitleg van de overeenkomst, mocht het hof concluderen dat het niet naleven van de inspanningsverplichting (door voortvarend te handelen door binnen de wettelijke termijnen te beslissen) alleen tot aansprakelijkheid leidt wanneer sprake is van de vereiste ‘bijkomende omstandigheden’. Ook de overige klachten van de ontwikkelaar in cassatie stuiten op die uitleg van de overeenkomst af.
De beslissing van de Hoge Raad is contrair aan de conclusie van A-G de Bock. Zij meende dat (toerekenbaar) tekortschieten in de nakoming van een contractuele verbintenis (ook als dat een inspanningsverplichting is) van rechtswege door art. 6:74 lid 1 BW wordt gesanctioneerd. Partijen zouden die aansprakelijkheid niet uitdrukkelijk hoeven ‘te scheppen’, of de rechter aanknopingspunten hoeven te verschaffen om die aansprakelijkheid aan te nemen. De Hoge Raad op zijn beurt achtte de door het hof gegeven uitleg van de overeenkomst niet onbegrijpelijk of onverenigbaar met art. 6:74 BW.
De gemeente is in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema en de auteur.
