HR 5 januari 2018, ECLI:NL:HR:2018:7 (X/Staat)
De Hoge Raad verwerpt het cassatieberoep van de eigenaar tegen het vonnis waarin de rechtbank Zeeland-West-Brabant de onteigening uitsprak van een groot deel van de Hedwigepolder. De onteigening is daarmee definitief geworden. Het verweer van de eigenaar dat onteigening niet noodzakelijk was omdat hij bereid en in staat was zelf de estuariene bestemming van de Hedwigepolder te realiseren, is volgens de Hoge Raad terecht verworpen. Aan dat beroep op zelfrealisatie mocht voorbij worden gegaan vanwege de aard van de grootschalige infrastructurele werken, waarmee de openbare veiligheid en internationale verplichtingen zijn gemoeid en die langdurig moeten worden beheerd.
Achtergrond
Het realiseren van estuariene natuur in de Hertogin Hedwigepolder is in 2005 overeengekomen in het Scheldeverdrag tussen Nederland en Vlaanderen. Met dat verdrag werd beoogd bij te dragen aan de veiligheid, toegankelijkheid en natuurlijkheid in het Schelde-estuarium. Een belangrijk en maatschappelijk omstreden onderdeel van de afspraken is de ontwikkeling van een intergetijdengebied in de Hedwigepolder en Prosperpolder. Vanwege de kritiek op dit voornemen is er gezocht naar alternatieven, die echter niet voldeden. In 2012 kondigde het kabinet Rutte II daarop aan om het project zo spoedig mogelijk ter hand te nemen.
Dat ter plaatse estuariene natuur gerealiseerd zou worden, stond vast na het onherroepelijk worden van het Rijksinpassingsplan “Hertogin Hedwigepolder” in 2014. Het plan omvatte onder meer de aanleg van een nieuwe primaire waterkering, een geulen- en krekenstelsel, en de aanleg van een natuurgebied. Om de realisatie ter hand te kunnen nemen heeft de Staat geprobeerd overeenstemming met alle eigenaren in het gebied te bereiken over verkoop van de gronden. Met de eigenaar van een groot gedeelte van de Hedwigepolder, ongeveer 300 ha, kon de Staat geen overeenstemming bereiken over verkoop. De Staat is daarom overgegaan tot onteigening.
Een besluit tot onteigening wordt genomen in twee stadia. Eerst wordt een verzoek tot onteigening gedaan aan de Kroon, waarna deze de gronden met een Koninklijk Besluit moet aanwijzen voor onteigening. Daarna kan bij de rechtbank een procedure wordt gestart waarbij bezwaren van de eigenaar tegen dat Koninklijk Besluit worden beoordeeld. Als de rechtbank die bezwaren verwerpt, spreekt de rechtbank de onteigening uit.
De rechtbank Zeeland-West-Brabant had op 6 juni 2016 de onteigening uitgesproken. Hiertegen had de eigenaar cassatieberoep ingesteld bij de Hoge Raad, dat bestond uit 12 klachten tegen het vonnis van de rechtbank.
Rechtmatigheidstoetsing door de onteigeningsrechter
In zijn arrest zet de Hoge Raad als eerste (onder 3.4.4) uiteen wat de taakverdeling is tussen de Kroon en de onteigeningsrechter. De onteigeningsrechter beoordeelt niet de doelmatigheid van de voorgenomen onteigening, maar op een daartoe strekkend verweer moet hij wel de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit toetsen. Als de stellingen van de eigenaar daar aanleiding voor geven, moet de onteigeningsrechter beoordelen of het besluit overeenkomstig de wet en met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot stand is gekomen.
Voor wat betreft de vragen die betrekking hebben op de noodzaak tot onteigening (waaronder ook de vraag of een zelfrealisatieverweer kan slagen) en de afweging van de betrokken belangen, moet de onteigeningsrechter beoordelen of de Kroon in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.
Volgens vaste jurisprudentie van de Hoge Raad moet de rechter bij het beantwoorden van die vragen alleen acht slaan op feiten die in de bestuurlijke procedure bij de Kroon tijdig naar voren zijn gebracht. Dat is anders wanneer sprake is van gewijzigde of aan het licht gekomen omstandigheden die meebrengen dat de onteigening in strijd is met het recht omdat de onteigening niet (meer) geschiedt ten behoeve van het doel waarvoor volgens het onteigeningsbesluit of een plan daarvoor werd onteigend (zie m.n. HR 9 februari 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA4852).
Uniforme openbare voorbereiding Koninklijk Besluit
Een aantal bezwaren van de eigenaar zag op de voorbereiding van het Koninklijk Besluit.
In dit geval kwam het Koninklijk Besluit tot stand na een daartoe strekkend verzoek van de staatssecretaris van Economische Zaken, waarna de Kroon beslist met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (Afdeling 3.4 van de Awb). Dat betekent dat de Kroon een ontwerpbesluit ter inzage legt en dat daarop door belanghebbenden, waaronder de eigenaar, een zienswijze kan worden ingediend.
De eigenaar heeft gesteld dat de totstandkoming van het verzoekbesluit en het ontwerpbesluit van de Kroon onzorgvuldig waren. De Hoge Raad oordeelt dat art. 6:22 Awb ook kan worden toegepast in een procedure van totstandkoming van een Koninklijk Besluit strekkende tot onteigening. Op grond van dit artikel kan een besluit ondanks schending van een rechtsregel of rechtsbeginsel in stand worden gelaten als aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Het oordeel van de rechtbank dat de gestelde gebreken niet meebrengen dat de eigenaar in zijn belangen is geschaad, laat de Hoge Raad daarom in stand.
De eigenaar klaagde ook over schending van het beginsel van hoor en wederhoor omdat hij niet heeft kunnen reageren op een memo van de Staat dat na de hoorzitting aan de Kroon is toegezonden. Hoor en wederhoor spelen echter geen rol tijdens de voorbereiding van het Koninklijk Besluit: art. 78 lid 4 Ow strekt ertoe om degene die zienswijzen heeft ingebracht de gelegenheid te geven die bezwaren mondeling toe te lichten voor een besluit wordt genomen. Het beginsel van hoor en wederhoor speelt pas een rol in een tegen dat besluit gerichte procedure, zie ook HR 5 april 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY8098.
De rechtbank had geoordeeld dat de Kroon in redelijkheid had kunnen oordelen dat niet kan worden geconcludeerd dat de Uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet, althans niet correct, is gevolgd. De eigenaar had gesteld dat zijn bezwaren tegen de onteigening en zijn beroep op zelfrealisatie moeten worden behandeld dan wel vermeld. De Hoge Raad overweegt (rov. 3.5.6) dat op zichzelf terecht wordt geklaagd dat de onteigeningsrechter vol en niet marginaal moet toetsen of aan de eisen van de Uniforme openbare voorbereidingsprocedure is voldaan. De klacht leidt echter niet tot cassatie, omdat de eisen die de eigenaar stelt aan het ontwerpbesluit en de terinzagelegging daarvan, niet uit de wet voortvloeien. Uit art. 3:11 Awb volgt dat een ontwerpbesluit bestaat uit een ontwerp van het te nemen besluit en de daarop betrekking hebbende stukken die nodig zijn voor de beoordeling van het ontwerp, zodat belanghebbenden zienswijzen kunnen indienen. In het ontwerpbesluit hoeven niet de reeds bekende zienswijzen van belanghebbenden te worden vermeld.
Zelfrealisatie
De eigenaar had zich in de procedure bij de Kroon en de rechtbank op het standpunt gesteld, dat er geen noodzaak tot onteigening bestond, omdat hij bereid en in staat was de bestemming zelf te realiseren.
In cassatie klaagt de eigenaar dat het oordeel van de rechtbank dat de Kroon in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat het beroep van de eigenaar op zelfrealisatie niet kan slagen, onvoldoende is gemotiveerd. Die motivering zou, aldus de eigenaar, onvoldoende zijn omdat de eigenaar had voorzien in oplossingen voor alle mogelijke problemen die zouden kunnen rijzen in verband met beperkte zeggenschap van de Staat in geval van zelfrealisatie door de eigenaar. Voorts stelde de eigenaar dat hij aan alle eisen van de Staat met betrekking tot het toekomstige beheer kan voldoen.
Bij de bespreking van deze klacht stelt de Hoge Raad voorop dat het door de Kroon verworpen zelfrealisatieverweer door de onteigeningsrechter slechts marginaal wordt getoetst. De Hoge Raad neemt tot uitgangspunt dat op de te onteigenen gronden een grootschalig natuurgebied zal worden gerealiseerd, waarbij (infrastructurele) werken, zoals kreken- en geulenstelsels en dijken (primaire waterkeringen) zullen worden aangelegd. Het gebied zal vervolgens tezamen met nabij gelegen gebieden, integraal worden beheerd.
De kernoverweging van de Hoge Raad is te vinden in rov. 3.6.5 waar de Hoge Raad overweegt dat de infrastructurele werken zich kenmerken doordat zij grootschalig zijn en mede betrekking hebben op de aanleg en het langdurige beheer van infrastructurele werken, waaronder waterkeringen waarmee de openbare veiligheid is gemoeid, terwijl bovendien met die aanleg en dat beheer moet worden voldaan aan internationale verplichtingen van de Staat. Gelet hierop kon de Kroon in redelijkheid tot het oordeel komen dat alleen de volle eigendom van en daarmee volledige zeggenschap over de gronden waarborgt dat de belangen die zijn gemoeid met het realiseren van de beoogde infrastructurele werken en het integrale beheer van het aldus te creëren natuurgebied voldoende tot hun recht komen. Reeds hierom kon aan het beroep op zelfrealisatie voorbij worden gegaan.
Gelet hierop komt de Hoge Raad niet toe aan de vraag of de Staat en de Kroon het beroep op zelfrealisatie ook op andere gronden hadden kunnen verwerpen. De vraag wie de kosten van de door de eigenaar voorgestelde zelfrealisatie voor zijn rekening diende te nemen, over welke vraag partijen ook in cassatie discussieerden, behandelt de Hoge Raad dus niet.
Onderhandelingsplicht
Ten slotte was nog als klacht aangevoerd dat de Staat niet had voldaan aan zijn onderhandelingsplicht op grond van art. 17 Ow, omdat de Staat, na het Koninklijk Besluit, niet met de eigenaar in onderhandeling was getreden over diens zelfrealisatievoornemen en over de mogelijkheid van eeuwigdurende erfpacht.
Over die klacht is de Hoge Raad kort. Op grond van art. 17 Ow moet de onteigenende partij hetgeen onteigend moet worden trachten bij minnelijke overeenkomst te verkrijgen. Onder verkrijgen wordt volgens de Hoge Raad verstaan: in eigendom verkrijgen. Onteigening strekt immers ter verkrijging van eigendom. Nadat de Kroon in het Koninklijk Besluit de percelen van de eigenaar ter onteigening had aangewezen, was de Staat dus niet op grond van art. 17 Ow verplicht alsnog of wederom met de eigenaar in onderhandeling te treden over zelfrealisatie of erfpacht.
Overige klachten
De eigenaar klaagde in cassatie ook nog dat hem een voorschot moest worden toegekend voor de kosten van juridische en andere bijstand. In de artikelen 54i en 54k Ow is echter al nauwkeurig bepaald welk voorschot de rechter toe kan kennen. Dit voorschot op de schadeloosstelling bepaalt de rechter en moet worden betaald om de eigendomsoverdracht door de onteigening te kunnen laten plaatsvinden. Het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is slechts van toepassing op het onteigeningsgeding voor zover daarvan in de Onteigeningswet niet wordt afgeweken. De Onteigeningswet kent een eigen grondslag voor het toekennen van een voorschot, zodat ook als art. 196 en art. 199 Rv een grondslag zouden bieden voor het gevraagde voorschot, deze niet geldt voor het onteigeningsgeding.
De andere klachten van de eigenaar verwerpt de Hoge Raad met toepassing van art. 81 RO, dus zonder verdere motivering.
Het incidentele beroep van de Staat, dat met name zag op de voorwaarden voor een geslaagd beroep op zelfrealisatie, was ingesteld onder de voorwaarde dat het principale beroep tot vernietiging van het bestreden vonnis leidt. Nu dat niet het geval is, hoeft het incidentele beroep niet behandeld te worden.
De beslissing van de Hoge Raad was contrair aan de conclusie van waarnemend A-G Van Oven. Hij concludeerde dat de Staat verder had moeten onderhandelen over zelfrealisatie.
Vervolg
De onteigening van de gronden in de Hedwigepolder is met de uitspraak van de Hoge Raad definitief geworden. Dat betekent dat nu met de uitvoering van het werk een aanvang kan worden gemaakt. De omvang van de schadeloosstelling die de eigenaar toekomt als gevolg van de onteigening, is nog niet bepaald. In het tweede deel van de onteigeningsprocedure, dat tot het schadeloossstellingsvonnis leidt, moet de rechtbank die omvang bepalen.
De Staat is in feitelijke instantie bijgestaan door Monique Rus-van der Velde en in cassatie door Martijn Scheltema en Saskia Bouwman.
De auteur schreef dit blog samen met Monique Rus-van der Velde.
