HR 18 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3625
Als wordt uitgegaan van de juistheid van de stellingen van eiser dat hij, als het college van B&W en het college van Gedeputeerde Staten geen onrechtmatige besluiten hadden genomen, een aanvraag voor een bouwvergunning zou hebben gedaan die binnen het in dat geval geldende bestemmingsplan paste, dan brengt het limitatief-imperatieve stelsel van art. 44 Woningwet (oud) mee dat deze aanvraag ook daadwerkelijk zou zijn toegewezen. Het oordeel van het hof dat de onrechtmatige besluiten van B&W en GS niet tot vertragingsschade hebben geleid, is daarom volgens de Hoge Raad onjuist.
Achtergrond
Eiser beschikte over twee bouwvergunningen voor het oprichten van kassen op aangrenzende percelen. Hij heeft vervolgens een aanvraag gedaan bij de gemeente om in plaats van die twee kassen één grote kas te plaatsen. Voordat de gemeente op die aanvraag heeft beslist, heeft zij eiser laten weten dat ze voornemens was de eerder verstrekte vergunningen in te trekken omdat er, anderhalf jaar later, nog geen aanvang was gemaakt met de bouw van de kassen. Korte tijd later heeft de gemeente een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd waarin geen bouwblokken waren opgenomen op de percelen waarop eiser op basis van zijn vergunningen kassen kon bouwen. Enkele maanden later heeft eiser bij de gemeente aangegeven dat hij een aanvang had gemaakt met de bouw van de kassen. Twee weken later heeft de gemeenteraad het eerder ter inzage gelegde bestemmingsplan, op basis waarvan niet gebouwd mocht worden op de betreffende percelen, vastgesteld. Het college heeft vervolgens de verleende bouwvergunningen ingetrokken, omdat nog steeds geen aanvang was gemaakt met de bouw en bovendien de planologische inzichten inmiddels waren gewijzigd. Tegen dit intrekkingsbesluit heeft eiser bezwaar gemaakt. De gemeente heeft met eiser afgesproken dat op dit bezwaar pas beslist zou worden nadat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak zou hebben gedaan op het beroep van eiser tegen het bestemmingsplan. Uiteindelijk is het er niet op het bezwaar beslist.
Vervolgens heeft het college van Gedeputeerde Staten het bestemmingsplan goedgekeurd. Eiser is tegen dat besluit met succes opgekomen. De Afdeling heeft tot tweemaal toe het goedkeuringsbesluit van GS vernietigd op grond van motiveringsgebreken. Uiteindelijk hebben GS hun goedkeuring aan het bestemmingsplan onthouden. De gemeente en eiser hebben vervolgens een overeenkomst gesloten waarin afspraken zijn gemaakt over onder meer een andere locatie voor zijn glastuinbouwactiviteiten. Eiser heeft niettemin in deze procedure zowel de gemeente als de provincie aansprakelijk gesteld voor de vertragingsschade die hij heeft geleden door vertraging in de uitvoering van zijn bouwplannen.
Feitelijke instanties
De rechtbank heeft overwogen dat de besluiten van de gemeenteraad en GS waarin het bestemmingsplan werd vastgesteld althans goedgekeurd, jegens eiser onrechtmatig waren, maar dat deze besluiten niet tot schade van eiser hebben geleid. Daarbij overwoog de rechtbank dat het besluit waarin de eerder verleende bouwvergunningen zijn ingetrokken formele rechtskracht heeft gekregen. Het hof heeft deze uitspraak bekrachtigd. Nu eiser niet beschikte over een bouwvergunning, was hij volgens het hof dus niet gerechtigd om te bouwen. Daarin is door de onrechtmatige besluiten geen verandering gekomen, zodat eiser door de onrechtmatige besluiten geen schade heeft geleden.
Cassatie
Tegen dat oordeel komt eiser op in cassatie. Hij betoogt dat, wanneer de gemeente en de provincie de onrechtmatige besluiten niet zouden hebben genomen, het oude bestemmingsplan was blijven gelden. Eiser heeft gesteld hij in dat geval een nieuwe aanvraag om een bouwvergunning voor twee kassen zou hebben gedaan, en dat het college die aanvraag niet zou hebben kunnen afwijzen, omdat de aanvraag in dat geval overeenkomstig het bestemmingsplan was geweest. Het college zou dan vermoedelijk de intrekking van de eerder verleende vergunningen hebben herroepen omdat bij het handhaven van die intrekking voor de gemeente geen belang meer bestond. Uitgaande van deze stellingen stelt eiser schade te hebben geleden als gevolg van de onrechtmatige besluiten, doordat de bouw van de kas(sen) is vertraagd. Het hof is op de juistheid van deze stellingen niet ingegaan.
De Hoge Raad gaat met dit betoog van eiser mee. Hij overweegt dat het hof terecht heeft geoordeeld dat het onherroepelijk geworden besluit tot het niet goedkeuren van het bestemmingsplan ertoe leidt dat het oude bestemmingsplan is blijven gelden. Ook heeft het hof aangenomen dat de gewraakte besluiten onrechtmatig waren jegens eiser. De gemeenteraad en GS hadden dus aanstonds behoren te besluiten dat de oude bestemming van de percelen, agrarische bouwblokken, gehandhaafd zou blijven. De Hoge Raad overweegt dat eiser heeft aangevoerd dat in dat geval de gemeente de intrekking van de eerder verleende vergunningen zou hebben herroepen, dan wel dat hij een nieuwe aanvraag om een bouwvergunning voor twee kassen gedaan zou hebben, en dat het college die aanvraag dan niet had kunnen afwijzen aangezien de aanvraag in dat geval overeenkomstig het bestemmingsplan was geweest. De Hoge Raad stelt vast dat het hof op de juistheid van deze stellingen niet is ingegaan.
De Hoge Raad overweegt vervolgens dat deze stellingen van eiser, voor zover juridisch van aard, steun vinden in het destijds geldende art. 44 Woningwet (oud). Die bepaling verplichtte het college een bouwvergunning te verlenen indien de aanvraag voldeed aan de in die bepaling genoemde eisen, waaronder de eis dat het bouwwerk niet in strijd was met het bestemmingsplan. Volgens de Hoge Raad valt niet in te zien dat de stellingen van eiser, indien feitelijk gegrond, niet tot het oordeel zouden kunnen leiden dat eiser schade heeft geleden door de besluiten van de gemeenteraad en GS. Eiser had dan immers eerder over een bouwvergunning kunnen beschikken.
Dat eiser niet (meer) over een bouwvergunning beschikte en hij dus niet gerechtigd was om te bouwen, zoals het hof aan zijn oordeel ten grondslag heeft gelegd, doet hieraan volgens de Hoge Raad niet af. Het verwijt van eiser komt er immers op neer dat gemeente en provincie door een onjuiste vaststelling resp. goedkeuring van het bestemmingsplan hem de mogelijkheid hebben ontnomen om nieuwe bouwvergunningen te verkrijgen dan wel om de gemeente te bewegen tot herroeping van de intrekking van de reeds verleende vergunningen, en dat hij als gevolg daarvan schade heeft geleden.
De Hoge Raad oordeelt dus, anders dan A-G Hammerstein deed in zijn conclusie, dat het cassatiemiddel doel treft. De zaak wordt verwezen naar een ander hof, dat zich zal moeten uitlaten over de feitelijke stellingen van eiser dat, als de onrechtmatige besluiten niet genomen zouden zijn, de intrekking van de bouwvergunningen zou zijn herroepen althans dat hij in dat geval een nieuwe aanvraag om een bouwvergunning zou hebben gedaan die paste binnen het bestemmingsplan.
