HR 6 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BT8413 (De Goede Hoop/Curaçao)
Ook als het feitelijk handelen van de (Curaçaose) overheid op een vergissing berust, kan het doen van mededelingen gericht tot de burger onder omstandigheden een onrechtmatige daad opleveren die naar verkeersopvattingen voor rekening van de overheid komt. Daaraan kan niet afdoen dat het van groot belang is in een kleinschalige samenleving als Curaçao, waar persoonlijke verhoudingen een grote rol spelen, dat regels inzake bevoegdheid en formele besluitvorming strikt in acht worden genomen. Daartegenover staat immers het grote belang van bescherming van door de overheid gewekt gerechtvaardigd vertrouwen dat wel in overeenstemming met die regels is gehandeld.
Achtergrond
Het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curaçao heeft De Goede Hoop NV (een projectontwikkelaar) in 1983 meegedeeld dat het door haar ingediende verkavelingsplan – voor de ontwikkeling van aan De Goede Hoop in eigendom toebehorende grond – wordt goedgekeurd. Daarbij gold de voorwaarde dat een langgerekte strook van de grond zou worden gereserveerd voor een grondtransactie met het Eilandgebied. Op die strook moest een weg worden aangelegd. De Goede Hoop hield zich aan de voorwaarde en heeft door de jaren heen geregeld geïnformeerd of deze beperking van haar eigendomsrecht (de reservering) nog gold, mede naar aanleiding van de verkoop aan een derde van een deel van de aan de strook grenzende grond. Het Eilandgebied heeft steeds bevestigd dat de beperking nog van kracht was.
Wanneer de grondtransactie ondanks herhaalde verzoeken van De Goede Hoop uitblijft, betrekt De Goede Hoop het Eilandgebied (in 2006) in rechte. Zij vordert medewerking aan de grondtransactie en subsidiair schadevergoeding. Het Eilandgebied acht zich niet (meer) gebonden aan de voorwaarde en stelt dat het afziet van de aanleg van de geprojecteerde weg. Gedurende de procedure in eerste aanleg (in 2008) heft het Bestuurscollege de beperking uit het verkavelingsplan op. De Goede Hoop houdt echter vast aan haar schadevergoedingsvordering. Het Eilandgebied heeft volgens haar onrechtmatig gehandeld door de beperking niet eerder op te heffen en door bij herhaling te laten weten dat de beperking nog gold, terwijl de weg al lang van de baan was. Het Gerecht in Eerste Aanleg wijst de vordering toe. Vervolgens stelt het Eilandgebied zich in hoger beroep (voor het eerst na 25 jaar) op het standpunt dat het verkavelingsplan nooit formeel is goedgekeurd (bij eilandsbesluit houdende algemene maatregelen), zodat de beperking nooit van kracht is geweest. De Goede Hoop stelt daar tegenover dat, als dat al juist is, zij er mede gelet op de mededelingen van het Eilandgebied wel degelijk op mocht vertrouwen dat de beperking gold en dat zij, door de strook 25 jaar gereserveerd te houden, schade heeft geleden, waarvoor het Eilandgebied aansprakelijk is.
Het pokopoko-beginsel
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie – dat van oordeel is dat het verkavelingsplan (met daarin de beperking) nooit formeel is goedgekeurd – wijst de op onrechtmatige daad gebaseerde schadevergoedingsvordering van De Goede Hoop af. Daartoe overweegt het Hof dat, voor zover het Eilandgebied heeft gehandeld alsof het verkavelingsplan wél formeel was goedgekeurd, dit berustte op een vergissing, waarin het Eilandgebied rechtens niet gehouden is te volharden. Een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt afgewezen. Het Hof heeft hierbij in aanmerking genomen dat “het van groot belang is in een kleinschalige samenleving als Curaçao, waar persoonlijke verhoudingen een grote rol spelen, dat regels inzake bevoegdheid en formele besluitvorming strikt in acht worden genomen”.
Dat laatste oordeel is onderdeel van een bredere benadering in de Antilliaanse rechtspraak, die in de jaren negentig van de vorige eeuw is ingezet (zie onder meer GHvJ 12 januari 1999, NJ 1999/458 en GHvJ 30 januari 2001, NJ 2001/579). Die benadering komt erop neer dat de maatstaven die in Nederland gelden ten aanzien van het overheidsgedrag, niet (zonder meer) in de overzeese gebiedsdelen behoren te worden toegepast. Met name ten aanzien van gebondenheid van de overheid aan toezeggingen (op grond van het vertrouwensbeginsel) en ten aanzien van het leerstuk van de redelijke termijn, worden door het Hof striktere maatstaven (voor gebondenheid en aansprakelijkheid) aangelegd. Deze tendens, waarin minder streng wordt geoordeeld over een slordig of traag functionerende overheid, wordt in de literatuur wel aangeduid als toepassing van het “pokopoko-beginsel” en is niet zonder kritiek gebleven.
In deze zaak vernietigt de Hoge Raad het – mede op het pokopoko-beginsel gebaseerde – oordeel van het Hof over de aansprakelijkheid van het Eilandgebied. De Hoge Raad overweegt daartoe dat:
“ook indien het feitelijk handelen van het Eilandgebied op een vergissing berustte – hierin bestaande dat het, ten onrechte ervan uitgaande dat het verkavelingsplan was goedgekeurd, op basis daarvan bij herhaling heeft meegedeeld dat de beperking (…) nog steeds valide was – het doen van deze mededelingen terwijl volgens het Eilandgebied de geplande weg feitelijk niet meer kon worden verwezenlijkt, onder omstandigheden een onrechtmatige daad kan opleveren die naar verkeersopvattingen voor rekening van het Eilandgebied komt. Daaraan kan niet afdoen dat, zoals het hof heeft overwogen, “het van groot belang is (…) dat regels inzake bevoegdheid en formele besluitvorming strikt in acht worden genomen” omdat daartegenover het grote belang staat van bescherming van door de overheid gewekt gerechtvaardigd vertrouwen dat wel in overeenstemming met die regels is gehandeld.”
Met die laatste zin – waarin de “pokopoko-overweging” van het Hof geciteerd wordt – lijkt de Hoge Raad een dam op te werpen tegen de (al te ruime) toepassing van het pokopoko-beginsel, wanneer die erin resulteert dat gerechtvaardigd vertrouwen van de burger niet (of onvoldoende) beschermd wordt. Interessant is dat de Hoge Raad recent, op 23 december 2011, ook gecasseerd heeft in een andere Antillenzaak waarin het Hof zich bij de afwijzing van een vordering van een burger had bediend van het pokopoko-beginsel (zie hier de bespreking op Cassatieblog door Mirella Peletier). De vraag blijft overigens of de Hoge Raad de geschetste benadering ten aanzien van de beoordeling van overheidshandelen in haar geheel verwerpt, of op zichzelf accepteert maar daaraan slechts beperkte toepassing wenst te geven. Het feit dat de Hoge Raad in de zaak van 23 december 2011 als gezichtspunt heeft aanvaard dat “het van verhoogd belang is in een kleinschalige samenleving (…) dat regels inzake bevoegdheid en formele besluitvorming strikt in acht worden genomen”, lijkt te duiden op het laatste. Toepassing van het pokopoko-beginsel mag echter niet te zeer ten koste gaan van het door overheid bij de burger gewekte vertrouwen.
De Goede Hoop is in cassatie bijgestaan door Hans van Wijk en de auteur.
