HR 14 juni 2013, LJN BZ0520 (Gemeente Horst aan de Maas/X)
Mede gelet op de rechtszekerheid dient uit een besluit zelf duidelijk te zijn welke voorwaarden daaraan zijn verbonden, zodat voor een belanghebbende duidelijk is of hij bezwaar moet maken, teneinde te voorkomen dat de voorwaarde (hier: de betalingsverplichting), als onderdeel van het besluit, formele rechtskracht krijgt. Dat in de ruimtelijke onderbouwing bij het vrijstellingsbesluit wordt verwezen naar de bevoegdhedenovereenkomst waarin de betalingsverplichting is overeengekomen, brengt niet mee dat deze betalingsverplichting rechtens geacht moet worden deel uit te maken van dat besluit of dat het besluit in die zin moet worden uitgelegd.
Ruimte voor Ruimte
Het geschil tussen de gemeente Horst aan de Maas en verweerder tot cassatie vindt zijn grond in een zogenaamde Ruimte voor Ruimte-regeling. De regeling beoogde de sanering van milieuhinderlijke agrarische bedrijven in de intensieve veehouderij te stimuleren en (gedeeltelijk) te financieren, door woningbouwcontingenten in het buitengebied toe te kennen. De woningbouwcontingenten zijn gebruikt om de sloop van stallen te financieren.
De woningbouw werd in drie modaliteiten gerealiseerd: (1) op de kavel van de te slopen stallen, (2) op een door de gemeente uit te geven woningbouwkavel, of (3) op een kavel dat in eigendom toebehoorde aan de particulier. In de laatste twee gevallen was sprake van een overeenkomst tussen de provincie en de gemeente, die inhield dat de provincie een bijdrage ter financiering van de sloopsubsidie bedong, in ruil voor haar planologische medewerking aan de bouw van de woning, in de vorm van een verklaring van geen bezwaar bij een oude art. 19 WRO-vrijstelling of goedkeuring van een bestemmingsplanherziening.
De door de provincie bedongen sloopbijdrage werd vervolgens door de betrokken gemeente aan de bouwer van de RvR-woning doorbelast, veelal via een zogenaamde bevoegdhedenovereenkomst. Dat is een overeenkomst waarbij de gemeente zich ertoe verplicht om bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden op een bepaalde wijze uit te oefenen.
Het geschil
De bevoegdhedenovereenkomst tussen de gemeente Horst aan de Maas en verweerder in cassatie betrof de bouw van een RvR-woning op een aan hem toebehorende kavel (modaliteit 3). Verweerder was hiervoor een bedrag van bijna € 90.000,- verschuldigd. Met dit bedrag zou de sloop van stallen worden gefinancierd. De gemeente heeft verweerder bij besluit van 8 mei 2006 de benodigde art. 19-vrijstelling verleend en in februari 2007 de bouwvergunning verleend.
Verweerder heeft geweigerd het in de bevoegdhedenovereenkomst opgenomen bedrag te betalen. De gemeente heeft in rechte betaling gevorderd. Zij stelt primair dat de verplichting tot betaling van het overeengekomen bedrag voortvloeit uit het vrijstellingsbesluit, dat inmiddels formele rechtskracht heeft gekregen. Subsidiair vordert de gemeente nakoming van de bevoegdhedenovereenkomst en de daarin opgenomen betalingsverplichting, die – anders dan verweerder betoogt – geen onaanvaardbare doorkruising van de WRO (oud) of misbruik van bevoegdheid (détournement de pouvoir) oplevert.
Formele rechtskracht
Het primaire standpunt van de gemeente komt in essentie hierop neer dat de formele rechtskracht van het vrijstellingsbesluit zich ook uitstrekt tot de betalingsverplichting in de bevoegdhedenovereenkomst waarnaar in het besluit verwezen wordt. De consequentie daarvan is dat de burgerlijke rechter niet alleen het vrijstellingsbesluit wat betreft de totstandkoming als de inhoud in overeenstemming met het recht moet achten, maar ook de betalingsverplichting in de aan het besluit gelieerde bevoegdhedenovereenkomst.
In hoger beroep strandt het beroep op de formele rechtskracht op het oordeel van het hof dat de voorwaarde van het betalen van het overeengekomen bedrag geen onderdeel uitmaakt van het vrijstellingsbesluit (maar slechts is vermeld in de bij het besluit behorende bevoegdhedenovereenkomst).
A-G Keus achtte deze klacht gegrond. Hij stemt weliswaar in met de overweging van het hof dat het besluit niet rept van betaling van het bedrag, maar dat brengt volgens hem niet zonder meer mee dat de betalingsverplichting geen onderdeel uitmaakte van het besluit (met als gevolg dat ook de betalingsverplichting in een bestuursrechtelijke procedure ter discussie kon worden gesteld). Hij acht het oordeel van het hof onvoldoende gemotiveerd, in het licht van het verband dat tussen de betalingsverplichting en de ruimtelijke onderbouwing bestaat, de verwijzing daarnaar in het besluit en de toevoeging van de overeenkomst als bijlage bij de ruimtelijke onderbouwing.
De Hoge Raad is een ander oordeel toegedaan:
“3.5.4 (…) Dat in de ruimtelijke onderbouwing die bij het besluit behoort wel mede naar de overeenkomst is verwezen, brengt niet mee dat de in die overeenkomst opgenomen betalingsverplichting rechtens geacht moet worden deel uit te maken van het besluit of dat het besluit in die zin moet worden uitgelegd. Mede gelet op het rechtszekerheidsbeginsel dient immers uit het besluit zelf duidelijk te zijn welke voorwaarden daaraan zijn verbonden. Aldus is voor de belanghebbende ook duidelijk of hij tegen het besluit bezwaar (kan en) moet maken teneinde te voorkomen dat een bepaalde voorwaarde, zoals in dit geval de betalingsverplichting, als onderdeel van het besluit formele rechtskracht verkrijgt.”
Anders dan de A-G ziet de Hoge Raad geen ruimte voor interpretatie van het besluit in het licht van de daaraan gelieerde ruimtelijke onderbouwing, waarvan de bevoegdhedenovereenkomst deel uit maakt. De formele rechtskracht van het besluit strekt zich dus niet tevens uit tot de betalingsverplichting in de bevoegdhedenovereenkomst.
Betalingsverplichting toelaatbaar?
Subsidiair heeft de gemeente nakoming gevorderd van de bevoegdhedenovereenkomst zelf. Verweerder stelt echter dat deze overeenkomst de WRO op onaanvaardbare wijze doorkruist, althans dat de daarin opgenomen betalingsverplichting misbruik van bevoegdheid oplevert.
Het hof heeft dit verweer gehonoreerd en de bedongen betalingsverplichting ontoelaatbaar geoordeeld. Redengevend daarvoor was dat de WRO (oud) slechts voorzag in de mogelijkheid van verhaal van exploitatiekosten en bepaalde plankosten. Gelet op deze wettelijke beperkingen van kostenverhaal kan, aldus het hof, de bedongen betalingsverlichting niet worden aanvaard.
Subsidiair (namelijk: voor het geval het bedingen van de betalingsverplichting wel toelaatbaar is) heeft het hof overwogen dat onvoldoende gebleken is van een verband tussen het slopen van de stallen en de uitgifte van nieuwe bouwkavels binnen de gemeente. Volgens de RvR-regeling zou namelijk per 1000 m2 stallen één RvR-woningbouwkavel kunnen worden gerealiseerd. In de procedure is gebleken dat in de gemeente 39 RvR-woningen zijn gerealiseerd, terwijl in totaal 21.700 m2 stallen is gesloopt. Volgens het hof is daarom onvoldoende gebleken dat daadwerkelijk sprake is geweest van toepassing van (de planologische doelstellingen van) de RvR-regeling.
In cassatie houdt dit laatste oordeel stand. Het betoog van de gemeente dat het verband tussen slopen en bouwen niet op gemeentelijk niveau, maar op provinciaal niveau beoordeeld moet worden, strandt op het gegeven dat het debat in de feitelijke instanties zich concentreerde op de binnen de gemeente uitgegeven woningbouwkavels. Nu de stelling dat dit verband op provinciaal niveau bezien moet worden nader feitelijk onderzoek zou vergen, kan zij niet voor het eerst in cassatie worden ingebracht (rov. 3.6.2).
Omdat dit oordeel de afwijzing van het subsidiaire beroep op nakoming van de bevoegdhedenovereenkomst zelfstandig draagt, laat de Hoge Raad een bespreking van de primaire – en meer principiële – klacht (kon de gemeente op zichzelf rechtsgeldig in de bevoegdhedenovereenkomst een vergoeding bedingen?) achterwege. De vraag of deze betalingsverplichting een onaanvaardbare doorkruising van de WRO (oud) opleverde, blijft dus onbeantwoord.
De gemeente is in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema en in feitelijke instanties door Tycho Lam.
