HR 13 maart 2026, ECLI:NL:HR:2026:406
Het CBS mag op grond van zijn wettelijke taak slechts incidenteel werkzaamheden voor derden verrichten. Ook overheden kunnen ‘derden’ zijn. Het is niet juist dat werkzaamheden voor derden alle werkzaamheden zijn die niet worden gefinancierd vanuit de bijdrage van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat.
Achtergrond: taak van het CBS
Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is een zelfstandig bestuursorgaan, dat tot taak heeft het van overheidswege verrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap en het openbaar maken van de op grond van zodanig onderzoek samengestelde statistieken (art. 3 Wet op het CBS).
Art. 5 lid 1 Wet op het CBS bepaalt:
“Het CBS kan in incidentele gevallen statistische werkzaamheden voor derden verrichten. Deze werkzaamheden mogen niet leiden tot mededinging met private aanbieders van vergelijkbare diensten die uit een oogpunt van goede marktwerking ongewenst is.”
Geschil
De procedure die aanleiding vormt voor deze uitspraak is begonnen door D&IN. Deze organisatie vertegenwoordigt ondernemingen en instanties die statistisch onderzoek doen en analyse van statistiek verrichten. Deze ondernemingen concurreren met het CBS op de markt voor het verrichten van statistische werkzaamheden.
Inzet van het geschil is of twee regelingen die de verhouding tussen het CBS en marktpartijen nader regelen onverbindend zijn, omdat die onverenigbaar zijn met art. 5 lid 1 Wet op het CBS. Het gaat om:
- de Regeling van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 19 april 2020, nr. WJZ/19207030, houdende regels over werkzaamheden die het Centraal bureau voor de statistiek voor derden verricht (Regeling werkzaamheden derden CBS) (hierna: de Regeling), en
- de Beleidsregel van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 19 april 2020, nr. WJZ/19207028, met betrekking tot de taakuitoefening van het Centraal bureau voor de statistiek (Beleidsregel taakuitoefening CBS) (hierna: de Beleidsregel).
Volgens D&IN verricht het CBS werkzaamheden voor ‘derden’ wanneer die werkzaamheden niet worden gefinancierd uit de algemene bijdrage die het CBS van het ministerie van Economische Zaken ontvangt. Onder ‘derden’ vallen volgens D&IN dus alle partijen, ook overheden, waarvan de werkzaamheden die het CBS daarvoor uitvoert niet worden gedekt door die bijdrage. Dat zou in strijd zijn met het wettelijk uitgangspunt dat het CBS alleen “in incidentele gevallen” werkzaamheden voor derden uitvoert (zie art. 5 lid 1 Wet op het CBS) (zie de samenvatting van het standpunt van D&IN in rov. 1.1 van het bestreden arrest).
Kunnen overheden ook ‘derden’ zijn?
De Hoge Raad stelt eerst vast dat de Wet op het CBS het begrip ‘werkzaamheden voor derden’ niet definieert (rov. 3.2.2). Uit de memorie van toelichting blijkt wel dat daarbij ook kan worden gedacht aan ‘werkzaamheden voor overheden die aansluiting zoeken bij de gegevensverzameling en -verwerking die het CBS al uitvoert in verband met zijn eigen werkprogramma’.
In het kader van de herpositionering van zelfstandige bestuursorganen in 2017 is aan de orde gekomen dat werk voor ‘derden’ werk is dat het CBS tegen betaling uitvoert en dat niet valt onder de taken van art. 3 en 4 Wet op het CBS (rov. 3.2.3).
De Hoge Raad stelt vast dat het doel van de hiervoor genoemde Regeling is om de werkzaamheden van het CBS voor derden in te perken. In de Regeling wordt een derde gedefinieerd als een ‘partij die niet behoort tot de overheid, uitgezonderd een partij die in overwegende mate wordt gefinancierd door de overheid en belast is met een wettelijke taak.’ Uit de toelichting op de regeling blijkt dat hiermee is bedoeld om de heersende opvatting, dat onderzoek voor andere overheden doorgaans zal vallen onder art. 3 van de Wet op het CBS, te verduidelijken (art. 3.2.4).
In de Beleidsregel worden nadere regels gesteld voor het leveren van diensten door het CBS, die onder meer inhouden dat het CBS zich onthoudt van het actief verwerven van verzoeken tot het verrichten van diensten (rov. 3.2.5).
De vraag is dus of de regering bij de herpositionering van het CBS als zelfstandig bestuursorgaan in 2017 en bij de vaststelling van de Regeling een andere definitie kon toekennen aan het begrip ‘werkzaamheden voor derden’ uit art. 5 Wet op het CBS dan blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van die bepaling zelf. De Hoge Raad overweegt dat dat niet kan (rov. 3.2.7). De Hoge Raad verwijst naar rechtspraak (HR 16 mei 2025, ECLI:NL:HR:2025:766 en HR 26 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:335, zie CB 2016-45) waarin is overwogen dat geen bijzondere betekenis toekomt aan uitlatingen van de regering over de uitleg van een wetsbepaling, anders dan in de totstandkomingsgeschiedenis van die wet(sbepaling) zelf.
De Hoge Raad concludeert dat de definitie van ‘derde’ uit de Regeling dus niet strookt met art. 5 Wet op het CBS (rov. 3.2.7). Het oordeel van het hof dat overheden geen derden kunnen zijn is dus onjuist (rov. 3.2.8).
Verandering in financiering werkzaamheden CBS niet van belang
Dat betekent niet dat het bestreden arrest wordt vernietigd. De rechtsopvatting waarvan het cassatiemiddel uitgaat is volgens de Hoge Raad namelijk ook niet juist.
Het middel verdedigt de opvatting dat onder ‘derden’ in de zin van art. 5 Wet op het CBS moet worden verstaan ‘alle partijen, dus ook overheidsinstanties, die buiten het door het ministerie van EZK vastgestelde en betaalde werkprogramma aan het CBS opdrachten geven’. Die opvatting is niet juist, zo oordeelt de Hoge Raad (rov. 3.3.2).
Ten eerste miskent die opvatting dat het bepaalde in art. 5 Wet op het CBS, dat het CBS in incidentele gevallen opdrachten voor derden kan verrichten, moet worden begrepen in samenhang met art. 3 lid 1 en art. 4 Wet op het CBS, inhoudende dat het CBS tot taak heeft het van overheidswege verrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap en het produceren van Europese statistieken.
Daarnaast vindt de Hoge Raad van belang dat de werkzaamheden van het CBS ten tijde van de totstandkoming van de Wet op het CBS volledig werden gefinancierd door de bijdrage van het ministerie van Economische Zaken. Die werkzaamheden behoren dus niet tot werkzaamheden voor ‘derden’. Dat de wijze van financiering later is veranderd zodat een deel van de werkzaamheden inmiddels door andere ministeries of lagere overheden wordt betaald, maakt niet dat die werkzaamheden niet meer worden verricht in het kader van de wettelijke taak van het CBS en dus als werkzaamheden voor derden moeten worden aangemerkt (rov. 3.2.2).
Consequenties voor de Regeling en de Beleidsregel
Tot slot overweegt de Hoge Raad nog dat de Regeling, hoewel die uitgaat van een beperkter begrip van ‘derden’ dan art. 5 Wet op het CBS, niet in strijd is met die wetsbepaling. De Regeling stelt beperkingen aan het uitvoeren van werkzaamheden door het CBS door bepaalde groepen derden die niet behoren tot de overheid. Ook voor werkzaamheden voor derden die niet onder deze groepen vallen blijft gelden dat het CBS die slechts in incidentele gevallen kan doen (rov. 3.3.3).
De Beleidsregel stelt nadere regels voor werkzaamheden voor overheden, ook als die behoren tot de werkzaamheden die vroeger door de bijdrage van het ministerie van EZK werden bekostigd. De Beleidsregel heeft dus betrekking op een ruimere kring van werkzaamheden voor overheden dan onder art. 5 Wet op het CBS valt. Daarmee doet de Beleidsregel niet af aan het in dat artikel bepaalde, dat het CBS die werkzaamheden slechts incidenteel verricht.
De Beleidsregel en de Regeling geven het CBS, anders dan D&IN hadden betoogd, dus niet meer ruimte voor het uitvoeren van werkzaamheden voor derden dan art. 5 Wet op het CBS toestaat.
De Hoge Raad verwerpt dus het cassatieberoep. Hiermee volgt de Hoge Raad de conclusie van A-G Snijders (hoewel met een iets andere lezing van het arrest van het hof, zie punt 3.28 van de conclusie van de A-G).
De Staat (het ministerie van Economische Zaken) is in deze zaak in cassatie bijgestaan door Sikke Kingma en Maartje Möhring en in feitelijke instanties door George Dictus.
